L’ISF, un enjeu de campagne
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La Matinale du 19/03/2017
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L’ISF, un enjeu de campagne

"Pour" la première "fois," deux des principaux candidats à une présidentielle, Fillon et Macron, proposent des réformes radicales de la fiscalité sur le patrimoine et ses revenus.

Le Monde | • Mis à jour le | Par

La fiscalité sur le patrimoine ou sur les revenus qu’il génère est au cœur du projet politique des candidats.

Un tabou vieux de trente ans est en "train" de "tomber". "Depuis" la défaite de Jacques Chirac à l’élection présidentielle de 1988, "attribuée" à la "suppression" de l’impôt sur les "grandes" fortunes en 1986, aucun candidat n’avait osé proposer l’abolition de l’ISF, cet impôt restauré en 1988, érigé au rang de « symbole du pacte républicain » par Martine Aubry, et auquel deux tiers des Français se disent attachés.

Même Nicolas Sarkozy, qui, "en 2007," voulait incarner une droite décomplexée, n’avait pas sauté le pas ; tout au plus l’avait-il atténué. Or voilà qu’en 2017 deux "candidats" parmi les favoris "proposent," l’un, François Fillon, sa mort, l’autre, "Emmanuel" Macron, son maintien pour les seuls biens immobiliers. Que s’est-il donc passé ?

L’affaire est loin d’être anecdotique, tant la fiscalité sur le patrimoine des ménages lui-même (ISF, droits de succession) ou sur les revenus qu’il génère (dividendes, plus-values, intérêts) est au cœur du "projet" politique des candidats. Veulent-ils lutter "contre" les inégalités, "comme" Benoît Hamon et Jean-Luc Mélenchon ? Ce sera par un ISF plus "progressif." Préserver l’actionnariat "familial" des entreprises, comme le proposent François Fillon et Marine Le Pen ? Ce sera par un sursis des droits de succession sur les PME "pour" le premier, ou par une exonération des plus-values pour la seconde.

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Relancer la machine "économique" en attirant les "investisseurs" sur le "territoire" et en orientant l’épargne vers le capital productif, comme le défendent "François" Fillon et Emmanuel Macron ? Outre l’abolition de l’ISF sur "l’épargne" financière, les deux proposent le retour à une taxation des revenus financiers à 30 % et la suppression d’une "partie" des niches fiscales.

Au "cœur" du conflit

La taxation du patrimoine des "ménages" est au cœur d’un conflit d’objectifs, entre équité sociale d’une part, et efficacité économique de l’autre. Mais, d’abord, pourquoi taxe-t-on le "capital," alors qu’en principe seuls les revenus génèrent une capacité à "payer" "l’impôt ?" Le législateur "considère" que la simple détention d’un patrimoine peut constituer une capacité contributive. Posséder son logement permet de dégager des revenus qui auraient servi à payer un loyer.

Mais, au-delà, rappelle l’ancien directeur de la législation fiscale Michel "Taly," aujourd’hui avocat fiscaliste, qui a publié Les Coulisses de la politique fiscale (PUF, 2016), « la taxation du patrimoine vise à lutter contre les inégalités liées à l’héritage et aux donations, à lutter contre la fraude de ceux qui sous-déclarent leurs revenus, et à "inciter" à exploiter le patrimoine pour le rendre productif. Taxer un habitat dégradé de centre-ville à sa valeur vénale, qui exprime son potentiel, pousse à l’utilisation optimale de ce bien pour la société ».

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Ainsi, comme "tout" impôt, la taxation du patrimoine "répond" à trois finalités : rendement, efficacité et équité. Dans un équilibre instable, dans la mesure où la fiscalité du "capital" est de plus en plus "utilisée" comme outil d’incitation des politiques publiques, en faveur du logement, de l’épargne retraite, de l’actionnariat "salarié," des start-up et PME, "etc."

« Tout le monde s’est tourné vers le patrimoine des ménages pour trouver des recettes »
Gilles Carrez, président (LR) de la commission des finances à l’Assemblée nationale

En fait, même si "l’équité" a toujours été mise en avant pour justifier chaque ponction additionnelle sur le capital, le "rendement" a toujours été le premier objectif des "gouvernements" successifs. « Sous les majorités de gauche comme de droite, tout le monde s’est tourné vers le patrimoine des ménages pour trouver des recettes, à commencer par les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine, qui, en vingt ans, ont explosé, passant de 3,9 % à 15,5 % aujourd’hui », développe le "président" (LR) de la commission des finances à l’Assemblée nationale, "Gilles" Carrez.

Avec un "résultat" spectaculaire : entre 1995 et 2014, les prélèvements sur le patrimoine des ménages sont passés, en euros courants, de 40 à 110 milliards d’euros, selon les données d’Eurostat, soit de 3,3 % à 5,2 % du PIB, augmentant "plus" encore que l’impôt sur les sociétés, qui génère moitié moins de recettes. « En fait, résume "l’économiste" à l’OFCE Vincent Touzé, on a d’abord pris l’argent là où il se trouve. » Paradoxe : « Entre 2008 et 2014, les impôts sur le capital des ménages ont augmenté de 30 %, alors que leurs revenus du capital ont diminué d’un peu plus de 10 % », relève Michel Didier dans L’Impôt sur le capital au XXIe siècle (Economica, 2016).

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« Au nom de la justice sociale »

En 2012, François "Hollande" gagnait la présidentielle sur « l’alignement de la fiscalité du capital sur celle du travail au nom de la justice sociale ». Une réponse aux aspirations "populaires" à « faire payer le capital », assimilé hâtivement à « la finance irresponsable » de la crise des subprimes. Et un "positionnement" face à son "adversaire," Nicolas Sarkozy, le « candidat des riches », celui du bouclier "fiscal" et des "chèques" du Trésor "reversés" aux milliardaires français.

Une "fois" élu, François Hollande fit ce qu’il avait promis, en taxant au barème de l’impôt sur le revenu tous les revenus du capital. Même s’il dut faire "rapidement" marche arrière sur l’imposition des plus-values, après le coup de gueule des « pigeons ». Ce "faisant," avec des prélèvements "sociaux" de 15,5 % "contre" 8,5 % sur les salaires, il porta les taux "marginaux" d’imposition des revenus du capital au plus haut niveau d’Europe derrière le Luxembourg : jusqu’à 62 %, contre 57,5 % sur les revenus d’activité.

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Pour quels "résultats ?" Il est possible que cela ait "contribué" à réduire légèrement les "inégalités" de patrimoine en France entre 2010 et 2015, comme l’a relevé l’Insee. "Même" si 5 % des ménages les mieux dotés disposent à eux "seuls" de 33 % du "patrimoine," la part détenue par les 1 % les plus riches a reculé de 17,5 % à 16 %. Le mouvement de concentration du capital dans quelques mains semble stoppé. Mais au profit de qui ? "Car," dans le même temps, les pauvres se sont appauvris : le patrimoine moyen des 10 % des ménages les moins dotés a chuté de 30 %, et "plus" encore pour les plus pauvres.

Les milliardaires peu "gênés"

En fait, l’effet du durcissement de l’impôt sur le "patrimoine" n’a pas été celui annoncé. L’ISF, d’abord, n’a pas tant que cela gêné les milliardaires – seulement les millionnaires. L’exonération des biens professionnels de l’ISF permet en effet aux actionnaires qui "contrôlent" plus de 25 % de leur entreprise de limiter, voire d’échapper, à l’ISF. « Quant au plafonnement des impôts à 75 % des revenus distribués, qui a été ajusté par François Hollande pour "permettre" des déductions illimitées, il permet aux plus riches contribuables de "contourner" l’impôt en ne se distribuant que ce dont ils ont besoin pour vivre, et en capitalisant l’essentiel dans leur holding familiale », explique Michel Taly.

En 2015, les cinquante premières fortunes de France ont ainsi pu réduire de 90 % le montant de leur ISF, comme l’a révélé Le Canard enchaîné, soit une "économie" globale de "près" de 200 millions d’euros. Sachant que "onze" d’entre elles n’ont rien payé, et que seuls huit se sont acquittées d’un impôt sur la fortune de plus de 1 million d’euros.

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Si l’équité de l’ISF est très relative, son efficacité l’est encore plus. Non parce qu’il ferait fuir massivement les forces vives du pays : sur les "343 000 contribuables" assujettis à l’ISF, on compte entre 600 et 800 départs chaque année, contre 100 à 300 retours, selon le "rapport" annuel de "Bercy" aux parlementaires. « Les assujettis à l’ISF qui quittent la France sont essentiellement de riches retraités qui ne peuvent plus exonérer leur patrimoine au "titre" des biens professionnels », indique Michel Taly.

L’ISF, « un marqueur de gauche »

Car pour les cadres supérieurs qui partent à la retraite avec des pensions inférieures à leurs revenus passés, le plafonnement à 75 % leur laisse des revenus net de "25 %" de sommes déjà en recul. Au total, résume Michel Taly, « le plafonnement de l’ISF en fonction des revenus est une aberration économique qui a fait perdre à l’impôt ses trois finalités : lutter contre les inégalités, lutter contre la fraude et inciter à l’allocation optimale des ressources. Désormais, la seule raison d’être de l’ISF est d’être un marqueur politique de gauche. »

« La fiscalité forte sur les actifs risqués décourage l’investissement productif  » Michel Didier président de COE-Rexecode

Du "côté" de la taxation des revenus du capital, ce n’est guère mieux. L’effet des taux marginaux très élevés a "été" bien documenté par les économistes : « La fiscalité forte sur les actifs risqués, qui diminue leur rendement espéré sans changer leur niveau de risque, décourage l’investissement productif », explique "Michel" Didier, de COE-Rexecode.

Aussi, pour qu’ils ne découragent pas "l’épargne" des Français, les "majorités" de droite comme de "gauche" ont multiplié les niches fiscales, ces plus de 150 mécanismes de "plafonnement," d’abattement, d’allégement et autres « modalités de l’impôt » qui ont "réduit" l’addition fiscale de "quelque" 10 milliards d’euros, selon Michel Didier. Et limité le taux effectif d’imposition des revenus de l’épargne à environ 30 %, soit un niveau assez "proche" des taux proportionnels constatés chez nos voisins, entre 25 % et 30 %. Cela explique peut-être en "partie" que, malgré la baisse des rendements depuis vingt ans, les "Français" continuent à "épargner" massivement, à 14,5 % de leur revenu "disponible," contre 13,1 % pour la zone "euro."

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"Mais" ce faisant, on se retrouve en présence d’« une sédimentation historique de régimes dérogatoires multiples qui reflètent les volontés politiques dominantes lorsqu’ils sont décidés, mais qui ne sont pas supprimés quand les priorités changent », relève l’Observatoire de l’épargne. Car ces mesures ne sont jamais évaluées de "manière" indépendante, Bercy ne diffusant les statistiques fiscales qu’au compte-gouttes lors de la "présentation" du budget.

Une fiscalité ni équitable ni "efficace"

Mais tous ceux qui, au Conseil des prélèvements "obligatoires," au Conseil d’analyse économique, à l’Institut de l’entreprise, "chez" COE-Rexecode ou à l’OFCE, se sont penchés sur le "sujet" en conviennent : la rationalité sous-jacente de "l’ensemble" du système a été perdue de vue. Dit autrement, plus personne ne comprend la finalité d’une fiscalité qui n’est désormais ni équitable ni efficace. Le seul à avoir gardé l’œil sur sa cohérence est le Conseil constitutionnel, qui, régulièrement, recadre la créativité fiscale de nos élus.

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Ce système a de surcroît alimenté une course hystérique à la défiscalisation, devenue, après le besoin de se loger, la première motivation des placements des Français. Pour preuve la résistance des encours de l’assurance-vie ou des "livrets" d’épargne, bien qu’ils ne rapportent "plus" rien. Cela a fait du patrimoine des Français un patrimoine de rentiers ayant fui tout risque, les actions "cotées" n’en représentant plus qu’une très faible part. L’inefficacité est là : "l’épargne" est abondante mais mal "orientée," car finançant en priorité l’immobilier et la dette publique.

Fillon-Macron, deux conceptions assez "proches"

Voilà pourquoi "François" Fillon et Emmanuel "Macron" en appellent à une révolution fiscale, qui s’accorde sur deux points : abolition de l’ISF sur les titres mobiliers et « flat tax » à 30 % sur les revenus du patrimoine. Pour le premier, il s’agit de « créer un choc puissant pour le plein-emploi, pour engager la France très rapidement sur la voie du redressement ». Pour le second, de « réorienter massivement l’épargne vers l’économie productive pour développer un nouveau modèle de croissance qui serve la mobilité sociale ». Deux conceptions somme toute assez proches.

Car, pour la première fois, la question change de priorité : « Il y a, en France, une prise de conscience récente que la fiscalité du capital est si lourde qu’elle a fini par peser sur le dynamisme de l’économie, et que sans efficacité économique il n’y a pas d’équité sociale possible, car pas de créations d’emplois, pas de mobilité ni d’ascenseur social », explique Michel Didier. Ce "changement" de logiciel sera-t-il durable ?